appuntiALTRI SCRITTI 2007

La formazione e lo sviluppo locale: gli obiettivi di Lisbona e la strategia Europea per raggiungerli

di Antonio Benaglio. Testo dell’intervento nel seminario conclusivo del progetto C.o.s.p. Verona: “Investire in Formazione 2006. Rete di comuni per l’orientamento degli adulti”, Provincia di Verona, Loggia di Frà Giocondo, Piazza Dante, Verona, 27 gennaio 2007.
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Prima di entrare nello specifico del tema, è opportuno dare qualche indicazione iniziale sul significato di alcuni documenti – su cui mi soffermerò poi per evidenziare il rilievo della ‘formazione’ - nell’ambito della complessa ‘Strategia Europea per l’occupazione’ – d’ora in poi nell’acronimo ‘Seo’- , che altrimenti rischiano di rimanere nell’indistinto della produzione ‘soft’ della complicata ‘burocrazia europea’.

L’inclusione delle politiche occupazionali nel Trattato e la conseguente attivazione della ‘Seo’, risale al ‘c.d. processo di Lussemburgo’. Il nome è dovuto al fatto che nel Consiglio Europeo di Lussemburgo del novembre del 1997 sono stati anticipati, per questo tema, gli effetti dovuti al Trattato di Amsterdam, che non era ancora entrato in vigore.

La strategia per l’occupazione prevedeva, essenzialmente, il susseguirsi di ‘orientamenti’ annuali da parte del Consiglio, destinati a coordinare i successivi interventi dei singoli Stati membri contenuti nei c.d. Piani nazionali di attuazione (c.d. ‘NAP’), cui seguivano eventuali ‘raccomandazioni’ da parte delle autorità comunitarie e una ‘relazione comune finale’ (da parte del Consiglio e della Commissione).

Gli ‘orientamenti’ di prima generazione (1998-2002) erano fondati sui noti c.d. ‘quattro pilastri’: occupabilità, imprenditorialità, adattabilità, pari opportunità.

Con la Strategia di Lisbona (che risale al Consiglio Europeo di Lisbona del 22-23 marzo 2000) che, peraltro, non ha inteso modificare i processi in atto, si è, tuttavia, cambiato passo sia sul piano del coinvolgimento di tutti gli attori ai diversi livelli (con introduzione del c.d. OMC: Open Method of coordination ovvero ‘metodo aperto di coordinamento’); sia sul piano dei contenuti, focalizzando l’attenzione sulla piena occupazione e ‘quantificando’ gli obiettivi occupazionali da conseguirsi nel decennio.

Già nel 2003, in seguito alla valutazione sull’andamento della ‘Seo’ nel suo primo quinquennio, vi sono stati significativi aggiustamenti alla strategia europea. In particolare, in sostituzione dei quattro pilastri sono stati individuati tre grandi obiettivi: raggiungere la piena occupazione; migliorare la qualità e produttività del lavoro; rinforzare la coesione e l’inclusione sociale.   

E’ soprattutto a partire dal 2005, anche sulla scorta dei risultati emersi dal c.d. rapporto Kok del 2004, che la Strategia di Lisbona è stata posta al centro di un profondo processo riformatore innescato dalla Commissione con la Comunicazione al consiglio europeo di primavera dal titolo: «Lavorare insieme per la crescita e l’occupazione. Il rilancio della strategia di Lisbona».

Significativamente la Commissione poneva al centro della necessità riformatrice anche la ‘riorganizzazione del processo di attuazione, divenuto troppo complesso’. Sono così state introdotte nuove modalità di attuazione dal successivo Consiglio europeo del marzo 2005 che ne ha innovato la c.d. governance (ovvero il governo del processo di attuazione).

Al centro del processo di attuazione sono attualmente collocati i seguenti strumenti, che hanno una cadenza triennale, con uno scambio annuale di relazioni tra Stati membri ed autorità comunitarie sullo ‘stato di attuazione’:

-         gli orientamenti guida c.d. ‘integrati’ (perché, a differenza che per quelli di prima generazione, sono ora integrati nell’unico documento anche gli orientamenti in materia di macro e micro economia). Attualmente sono disponibili gli orientamenti integrati del 2005, lasciati immutati anche per il 2006 e destinati a valere, salvo aggiustamenti intermedi, fino al 2008

-         i Piani nazionali di riforma (PNR) che raccolgono l’eredità dei NAP, da redarre, con il più ampio coinvolgimento degli attori a tutti i livelli, sulla scorta degli orientamenti comunitari. Nel 2005, in Italia il PNR (2006-2008) ha assunto il nome di PICO. Il 18 ottobre scorso è stato licenziato [dal CIACE (Comitato tecnico permanente del Comitato interministeriale per gli Affari comunitari europei)] il ‘Primo rapporto sullo stato di attuazione del PNR 2006-2008’ ove accanto all’elemento di continuità con il PICO, con la conferma dei cinque obbiettivi intermedi enunciati dal precedente Governo, il nuovo Governo ha annunciato alle autorità europee una «discontinuità strategica con provvedimenti che sono volti ad accelerare e migliorare la qualità dello sviluppo».

-         il ‘programma comunitario di Lisbona’ presentato dalla Commissione, in corrispondenza dei programmi nazionali, comprendente l'insieme delle azioni da intraprendere a livello comunitario al servizio della crescita e dell'occupazione tenendo conto della necessità di convergenza delle politiche. Attualmente è disponibile il programma comunitario del 20.07.2005.

All’inizio di ogni ciclo triennale, la Commissione prepara una ‘relazione strategica’, punto di partenza del ciclo, da presentarsi al Consiglio europeo di primavera.

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Il tema della ‘formazione’ ha assunto sin dal principio, nell’ambito della ‘Seo’, un rilievo centrale nel conseguimento dei più ampi obiettivi in tema di occupazione fissati dal Consiglio Europeo di Lisbona.

L’obiettivo ‘quantitativo’ di raggiungere determinate soglie di occupazione - in relazione al tasso medio di occupazione e al tasso di occupazione femminile e, a partire dal 2003, delle persone anziane -, è strettamente intrecciato a quello di conseguire il passaggio verso un’economia e una società della conoscenza per mezzo di diversi strumenti tra i quali si segnala, in particolare, la direttiva di ‘investire nelle persone’.

Nel punto 25 si legge testualmente che: «I sistemi europei di istruzione e formazione devono essere adeguati alle esigenze della società dei saperi e alla necessità di migliorare il livello e la qualità dell’occupazione. Dovranno offrire diverse possibilità di apprendimento e formazione adeguate ai gruppi bersaglio nelle diverse fasi della vita: giovani, adulti disoccupati e persone occupate a rischio che le loro competenze siano rese obsolete dai rapidi cambiamenti» (Conslusioni della Presidenza del Consiglio europeo di Lisbona del 23 e 24 marzo 2000).

Il presupposto della Strategia di Lisbona è quindi la scelta dell’economia – e della società – della conoscenza come modello di sviluppo per i paesi dell’Unione.

Il sistema economico europeo è stato espressamente chiamato a confrontarsi con la concorrenza dell’economia globalizzata attraverso continui processi di innovazione e l’incremento della quantità di conoscenza da incorporarsi nei suoi prodotti, rifiutando altri strumenti di competizione come, per rimanere nell’ambito del diritto del lavoro, il c.d. dumping sociale.

Il nesso tra formazione, lavoro e sviluppo economico è, nell’ambito della più ampia strategia, fondamentale, poiché è evidente che in una ‘economia della conoscenza’ un sistema produttivo che intenda fondare le proprie capacità imprenditoriali sulla capacità di innovazione continua del processo e del prodotto ha, in primo luogo, bisogno di una  forza lavoro altamente formata e qualificata.

La centralità della formazione – iniziale e permanente -, appare evidente nelle enunciazioni della Strategia di Lisbona sia nella sua versione originaria sia nei Consigli Europei che l’hanno successivamente ‘rilanciata’, ed emerge, in particolare, chiaramente, in tutti i cc.dd. orientamenti del Consiglio, sia di ‘vecchia’ che di ‘nuova’ generazione.

Come si è detto, gli orientamenti sono destinati a indirizzare le autorità nazionali verso il conseguimento degli obiettivi della Strategia di Lisbona.

In quelli di vecchia generazione, le sollecitazioni sull’adeguamento dei sistemi formativi trovavano sistemazione, in particolare, nel primo pilastro, dedicato, come si è visto, all’occupabilità. Nelle relative c.d. guidelines, tra le misure di politica attiva del lavoro, vi è sempre stata particolare enfasi sulla formazione (iniziale  e continua) come strumento per accrescere le opportunità di occupazione. Dal 2001, il primo pilastro è stato denominato ‘migliorare la capacità d’inserimento professionale’.  

Ciò premesso, pare particolarmente interessante soffermarci sui più recenti ‘orientamenti integrati’, emanati a partire dal 2005, e tuttora in essere, essendo destinati a valere, salvo aggiustamenti, per il triennio 2005-2008. Sono dedicati al tema dell’occupazione gli orientamenti numerati da 17 a 24, mentre i precedenti contengono indicazioni di carattere macroeconomico e microeconomico ponendosi, peraltro, in reciproca interrelazione (anche questo è un aspetto rilevante della ‘nuova’ strategia di Lisbona).

Il tema della formazione investe trasversalmente quasi tutti gli orientamenti, a partire dal primo (numero 17), che richiede di ‘Attuare strategie volte alla piena occupazione, a migliorare la qualità e la produttività sul posto di lavoro e a potenziare la coesione sociale e territoriale’. Infatti, per perseguire questi obiettivi prioritari, l’azione deve essere prioritariamente volta anche a: ‘accrescere la capacità di adattamento dei lavoratori e delle imprese’ e ad ‘aumentare gli investimenti in capitale umano, migliorando l’istruzione e le qualifiche’.

Ancora, l’orientamento n. 18, che richiede di ‘Promuovere un approccio al lavoro basato sul ciclo di vita’, attraverso l’impegno a creare percorsi occupazionali per i giovani; ad aumentare la partecipazione femminile; a migliorare l’armonizzazione tra lavoro e vita privata, a sostenere il c.d. invecchiamento attivo, postula l’adozione di adeguate politiche formative per i diversi ‘gruppi bersaglio’ (usando il linguaggio di Lisbona).

L’orientamento n. 19, volto alla ‘creazione di mercati del lavoro inclusivi e a rendere il lavoro più attraente e proficuo per quanti sono alla ricerca di impiego e per le persone meno favorite e inattive’, è coerentemente corredato anche dall’invito ad assumere ‘provvedimenti attivi e preventivi riguradanti il mercato del lavoro, quali la tempestiva individuazione delle necessità, l’assistenza alla ricerca di un impiego, la guida e la formazione rientranti in piani d’azione personalizzati’.

L’orientamento 21, volta a ‘favorire al tempo stesso flessibilità e sicurezza occupazionale e ridurre la segmentazione del mercato del lavoro’ (la c.d. flexicurity europea) suggerisce, tra gli strumenti, ‘il sostegno alle trasformazioni dello status professionale, compresa la formazione, il lavoro autonomo,la creazione di imprese etc.’. La centralità della formazione nel conseguimento della c.d. flexicurity era già stata evidenziata negli orientamenti precedenti (ad esempio nel 2003, punto 12).

Occorre evidenziare, infine, come gli ultimi due orientamenti siano integralmente dedicati al ruolo della formazione nel perseguimento delle politiche occupazionali interne.

L’orientamento 23, in particolare, è volto a ‘Potenziare e migliorare gli investimenti in capitale umano, tramite:

-         le politiche di istruzione e di formazione globale e l’azione intesa ad agevolare notevolmente l’accesso a corsi professionali primari, secondari e superiori, con possibilità di apprendistato e formazione per imprenditori;

-         la riduzione significativa del numero di studenti che abbandonano la scuola in anticipo;

-         strategie efficienti di apprendimento permanente aperte a tutti nell’ambito delle scuole, delle imprese, degli enti pubblici e delle famiglie conformemente agli accordi europei, compresi appropriati incentivi e meccanismi di condivisione dei costi per potenziare la partecipazione a corsi di formazione continua e sul lavoro durante tutto il ciclo lavorativo, in particolare a beneficio di lavoratori poco qualificati o in età avanzata’.

L’orientamento 24, infine, è volto ad ‘adattare i sistemi di istruzione e formazione ai nuovi requisiti in termini di competenze’.

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Conclusivamente, può dirsi che in tutti i documenti comunitari relativi alla Strategia di Lisbona e, più in generale, alla Strategia europea, è centrale il rilievo attribuito alla formazione intesa sia come percorso iniziale, che deve essere di eccellenza in tutte le sue fasi, sia come formazione per tutto l’arco della vita (life long learning) o formazione ‘permanente’.

Solo in tal modo è possibile conseguire l’obiettivo della costruzione di una società ed economia fondata sulla conoscenza e, al contempo, gli obiettivi ‘quantitativi’ di carattere occupazionale.

Formazione per tutto l’arco della vita significa predisporre momenti formativi specifici per tutti i ‘gruppi di bersaglio’, a partire, evidentemente, da chi si trova in stato di inoccupazione e disoccupazione e che è, quindi, più bisognoso di formazione.

Tra gli obiettivi approvati nel 2003 nell’ambito della ‘Seo’ vi è infatti quello di «offrire un nuovo punto di partenza a tutti i disoccupati prima dei sei mesi di disoccupazione, nel caso dei giovani, e prima dei dodici mesi nei casi di adulti, sotto forma di formazione, riqualificazione, esperienza professionale etc.». Vi è anche quello «di far partecipare il 25% dei disoccupati di lunga durata a una misuta attiva sotto forma di formazione, riqualificazione, esperienza professionale o qualunque altra misura diretta all’occupabilità».

Ma, come si è visto, la formazione deve impegnare anche gli altri gruppi, a partire dalle persone occupate «a rischio che le loro competenze siano rese obsolete dai rapidi cambiamenti».

Tuttavia,  poiché non esistono competenze immuni dai processi di obsolescenza dovuti alle continue innovazioni tecnologiche, la formazione per tutto l’arco della vita deve riguardare tutti, anche i lavoratori attualmente impiegati con contratti di lavoro ‘standard’.

E, infatti, tra gli obiettivi di Lisbona approvati nel 2003, compare anche quello di conseguire «un livello medio di partecipazione a forme di apprendimento, lungo tutto l’arco della vita, nell’Unione Europea, pari ad almeno il 12,5% della popolazione adulta in età lavorativa (fascia di età compresa tra i 25 e i 64 anni)».

Persone permanentemente formate rappresentano, quindi, una risorsa ritenuta imprescindibile per lo sviluppo di una società e di una economia fondate sulla conoscenza.

Conclusivamente, alla domanda che ha ispirato il seminario odierno, ovvero se sia possibile una «sinergia virtuosa tra crescita personale e sviluppo locale» non può che rispondersi affermativamente.

Anche al livello ‘micro’ della singola comunità locale, la formazione permanente può senz’altro produrre i medesimi benefici attesi dalle autorità comunitarie a livello europeo, rappresentando un’imprescindibile risorsa per l’innovazione dei processi produttivi e per lo sviluppo economico e culturale del territorio.

Per altro verso, occorre ricordare che, per tutte le cittadine e per tutti i cittadini, la formazione rappresenta lo strumento più importante per affrontare eventuali eventi traumatici che possono colpire anche le forme di occupazione ‘standard’ tradizionalmente ritenute ‘stabili’ per tutto l’arco della vita lavorativa: basti pensare ai processi di delocalizzazione ed esternalizzazione dei processi produttivi – cui il nord-est non è certo estraneo – e che coinvolgono fasce di professionalità sempre più ampie, anche quelle tradizionalmente – e fino a pochi anni fa - ritenute immuni.  Formazione, quindi, non solo per le fasce c.d. a rischio, ma per tutta la cittadinanza e per tutto l’arco della vita.